ДЕРЖАВНА МИТНА СЛУЖБА УКРАЇНИ

вiд 26.06.2007 р.	N 11/2-18/6428

 

Мiнiстерству фiнансiв України

На виконання доручення Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 30.05.2007 N 54744/34/1-07

     На виконання зазначеного доручення Кабiнету Мiнiстрiв України Держмитслужбою України опрацьовано порушене Мiнекономiки України питання щодо доцiльностi подальшої дiї постанови Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 13.04.2005 N 269 "Про здiйснення попереднього документального контролю товарiв у пунктах пропуску через державний кордон України".

     З приводу цього повiдомляємо.

     З метою реалiзацiї Програми дiй, спрямованих на пiдтримку режиму державного кордону України i прикордонного режиму, розвиток Прикордонних вiйськ України та митних органiв України, на перiод до 2005 року (Указ Президента України вiд 16.11.2000 N 1241/2000), а також реалiзацiї положень Мiжнародної конвенцiї про узгодження умов проведення контролю вантажiв на кордонах вiд 1982 року та додаткiв до неї (згiдно з Указом Президента України вiд 04.07.2002 N 616/2002 Україна приєдналася до цiєї Конвенцiї), центральними органами виконавчої влади з 2000 року опрацьовувалися механiзми взаємодiї, якi б дозволили спростити процедури державного контролю у пунктах пропуску через державний кордон, привести їх до мiжнародних стандартiв, прискорити товарний i пасажирський товарообiг.

     В окремих сферах (ветеринарної медицини, карантину рослин) елементи лiбералiзацiї процедури пропуску товарiв через митний кордон України знайшли своє вiдображення у доповненнях та змiнах, внесених до Законiв України вiд 23.12.97 N 771/97-ВР "Про безпечнiсть та якiсть харчових продуктiв", вiд 25.06.92 N 2498-XII "Про ветеринарну медицину", вiд 30.06.93 N 3348-XII "Про карантин рослин".

     Вiдповiдно до вимог цих законiв (у нових редакцiях) у пунктах пропуску через державний кордон України, як правило, здiйснюється стандартний контроль iмпортованих товарiв, який передбачає перевiрку документiв та вiзуальну iнспекцiю товару (фактично - попереднiй документальний контроль товарiв). Розширений контроль iз проведенням вiдповiдної експертизи товарiв здiйснюється за мiсцем призначення товарiв.

     Довiдково. Згiдно iз Законом України вiд 23.12.97 N 771/97-ВР "Про безпечнiсть та якiсть харчових продуктiв" усi вантажi з харчовими продуктами, що iмпортуються, пiдлягають стандартному ветеринарному або санiтарному прикордонному контролю, який здiйснюється на призначених прикордонних iнспекцiйних постах та передбачає перевiрку документiв та вiзуальну iнспекцiю. Розширений ветеринарний або санiтарний контроль вантажiв з харчовими продуктами, що iмпортуються, здiйснюється на митницях за мiсцем призначення вантажу.

     Питання скорочення кiлькостi контролюючих органiв у пунктах пропуску через державний кордон, усунення їх розпорошеностi шляхом передачi функцiй попереднього документального контролю митним органам та прикордоннiй службi знайшло вiдображення в Державнiй програмi "Контрабандi - СТОП" на 2005 - 2006 роки, затвердженiй постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 01.04.2005 N 260. Згiдно з пунктом 7 Заходiв щодо протидiї контрабандi на 2005 - 2006 роки, затверджених Державною програмою, з метою удосконалення процедури контролю товарiв у пунктах пропуску через державний кордон, уникнення дублювання функцiй контролюючих органiв визначеним державним органам разом з Радою iмпортерiв при Кабiнетi Мiнiстрiв України було доручено у строк до 1 жовтня 2006 року розробити пропозицiї щодо законодавчого врегулювання питань здiйснення попереднього документального контролю у цих пунктах.

     Ґрунтуючись на вищезазначених нормах законодавства, положеннях Мiжнародної конвенцiї про узгодження умов проведення контролю вантажiв на кордонах, на виконання Державної програми "Контрабандi - СТОП", з метою створення сприятливих умов i спрощення процедури контролю товарiв пiд час перемiщення через державний кордон України Кабiнет Мiнiстрiв України прийняв постанову вiд 13.04.2005 N 269 "Про здiйснення попереднього документального контролю товарiв у пунктах пропуску через державний кордон" (далi - Постанова).

     При розробленнi проекту Постанови враховано положення Конвенцiї, спрямованi на спрощення здiйснення мiжнародних перевезень вантажiв за рахунок скорочення вимог щодо додержання формальностей, а також видiв i тривалостi контролю вантажiв в пунктах пропуску. Механiзм спрощення та оптимiзацiї державного контролю згiдно з Постановою реалiзовано через iдею делегування повноважень митним органам та органам охорони державного кордону щодо здiйснення у пунктах пропуску через державний кордон України санiтарно-епiдемiологiчного, ветеринарного, фiтосанiтарного, екологiчного, радiологiчного контролю та контролю за перемiщенням культурних цiнностей у формi попереднього документального контролю товарiв, що ввозяться на митну територiю України.

     На сьогоднi в результатi скоординованих зусиль державних органiв у напрямi удосконалення процедури державного контролю товарiв у пунктах пропуску через державний кордон (шляхом внесення змiн до Постанови) попереднiй документальний контроль товарiв здiйснюється лише митними органами.

     З метою практичної реалiзацiї Порядку здiйснення попереднього документального контролю товарiв у пунктах пропуску через державний кордон України, затвердженого Постановою, спiльним наказом Державної митної служби України, Адмiнiстрацiї Державної прикордонної служби України, Мiнiстерства охорони здоров'я України, Мiнiстерства аграрної полiтики України, Мiнiстерства охорони навколишнього природного середовища України, Мiнiстерства культури i туризму України вiд 31.08.2005 N 819/641/435/441/310/592, зареєстрованим у Мiнiстерствi юстицiї 16.09.2005 за N 1062/11342, затверджено Iнструкцiю з органiзацiї здiйснення попереднього документального контролю товарiв, що ввозяться на митну територiю України - основний на сьогоднi документ мiжвiдомчої взаємодiї в пунктах пропуску через державний кордон.

     Крiм цього, Держмитслужбою проведено низку мiжвiдомчих нарад з Мiнагрополiтики, Мiнприроди, МОЗ, АДПС з питань реалiзацiї положень згаданої Постанови. За результатами цих нарад, до нормативного врегулювання, на мiжвiдомчому рiвнi досягнуто домовленостей про розподiл повноважень мiж контролюючими органами при здiйсненнi вiдповiдних видiв контролю товарiв у пунктах пропуску через державний кордон України, а також - визначення перелiкiв товарiв, що пiдлягають:

     а) обов'язковому контролю з боку компетентних контрольних органiв;

     б) попередньому документальному контролю митними органами.

     При визначеннi цих перелiкiв взято за основу перелiк товарiв, що пiдлягають контролю у разi здiйснення транзиту та їх ввезення на митну територiю України, затверджений додатком 2 до постанови Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 24.10.2002 N 1569.

     На пiдставi офiцiйних матерiалiв, надiсланих до Держмитслужби України вiдповiдними мiнiстерствами (листи Мiнiстерства аграрної полiтики вiд 23.05.2005 N 37-15-7/7349, Головної державної iнспекцiї з карантину рослин Мiнiстерства аграрної полiтики вiд 23.05.2005 N 812-03-9, заступника Головного державного санiтарного лiкаря України вiд 24.05.2005 N 05.03.02-10/484, Мiнiстерства культури i туризму вiд 28.04.2005 N 10-3169/18, Мiнiстерства природи та навколишнього природного середовища вiд 12.05.2005 N 7/2-6/415) Держмитслужба надiслала до митних органiв вiдповiдну iнформацiю для використання в роботi.

     Зазначенi матерiали Держмитслужби взято за основу при розробленнi проекту постанови Кабiнету Мiнiстрiв України "Про внесення змiн до деяких постанов Кабiнету Мiнiстрiв України", зокрема, до постанови Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 24.12.2003 N 1989 "Питання пропуску через державний кордон автомобiльних, водних, залiзничних та повiтряних транспортних засобiв перевiзникiв i товарiв, що перемiщуються ними" та вiд 24.10.2002 N 1569 "Про затвердження Порядку справляння єдиного збору у пунктах пропуску через державний кордон".

     Вважаємо, що процедура попереднього документального контролю товарiв пiд час перемiщення їх через державний кордон України в жоднiй мiрi не знижує ступiнь державного контролю, оскiльки здiйснення попереднього контролю припиняється у разi, коли:

     - пiдконтрольний товар згiдно з мiжнародними договорами України пiдлягає обов'язковому санiтарно-епiдемiологiчному, ветеринарному, фiтосанiтарному, екологiчному контролю та контролю за перемiщенням культурних цiнностей безпосередньо у пунктi пропуску через державний кордон України;

     - виявлено пошкодження тари, товарiв, їх упаковки, втрату або пошкодження митного забезпечення iнших країн чи явнi ознаки псування товарiв;

     - вiдсутнiй хоча б один документ або вiдомiсть, необхiднi для здiйснення попереднього контролю.

     У перелiчених випадках невiдкладно залучається спецiалiст вiдповiдного органу виконавчої влади для здiйснення в установленому законодавством порядку санiтарно-епiдемiологiчного, ветеринарного, фiтосанiтарного, екологiчного контролю чи контролю за перемiщенням культурних цiнностей.

     Зазначимо, що вiдповiдно до законодавства в сферi ветеринарної медицини, карантину рослин, безпечностi та якостi харчових продуктiв, мiжнароднi ветеринарнi або санiтарнi сертифiкати, що видаються уповноваженим органом країни походження, та якi супроводжують вантажi, засвiдчують стан здоров'я тварин, придатнiсть харчового продукту для споживання людиною.

     Поряд iз цим, ввезення на митну територiю України товарiв, пiдконтрольних службам ветеринарного та фiтосанiтарного контролю, можливе також за умови наявностi попередньо виданих українськими органами дозволiв (Держветмедицини, Держкарантином) чи висновкiв (пiдроздiлами МОЗ).

     Зазначенi дозволи видаються за умов, зокрема:

     - отримання результатiв визначення ефективностi iноземної ветеринарної служби чи нацiональної органiзацiї захисту рослин країни походження товарiв;

     - ефективностi заходiв, якi можуть застосовуватися в країнi походження на вимогу контролюючого органу України.

     При цьому приймаються до уваги:

     - ефективнiсть та ризик, пов'язанi з ветеринарним або карантинним наглядом з метою монiторингу вантажу;

     - передбачене використання об'єктiв регулювання.

     Висновок державної санiтарно-епiдемiологiчної експертизи свiдчить про вiдповiднiсть товару вимогам санiтарного законодавства України, установлення медичних критерiїв безпеки для здоров'я людини (показникiв та їх граничнодопустимих рiвнiв, вмiсту, концентрацiї тощо) (далi - критерiї безпеки), умов використання, застосування, зберiгання, виробництва, транспортування, утилiзацiї, знищення, iнформацiї для споживача тощо.

     Аналiз матерiалiв, що надiйшли разом iз дорученням Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 30.05.2007 N 54744/34/1-07, свiдчить, на наш погляд, про непослiдовний, неоднозначний, у деякiй мiрi упереджений пiдхiд Мiнагрополiтики, МОЗ, Мiнприроди до запровадження нової форми взаємодiї контролюючих органiв на кордонi.

     З однiєї сторони, цими мiнiстерствами прийнято Iнструкцiю з органiзацiї здiйснення попереднього документального контролю товарiв, що ввозяться на митну територiю України, протокольно закрiплено намiри про спiвробiтництво, передано до Держмитслужби вiдповiднi перелiки товарiв.

     Мiнагрополiтики своїм наказом вiд 23.08.2005 N 414 (зареєстрованим у Мiн'юстi 29.09.2005 за N 1121/11401) затвердило Фiтосанiтарнi правила ввезення з-за кордону, перевезення в межах країни, транзиту, експорту, порядку переробки та реалiзацiї пiдкарантинних матерiалiв. Пунктом 2.34 цих правил передбачено, що взаємодiя посадових осiб митних органiв та посадових осiб Державної служби з карантину рослин України пiд час здiйснення попереднього документального контролю товарiв у пунктах пропуску через державний кордон України визначається актами законодавства.

     На прохання Мiнагрополiтики вжити додаткових заходiв у пунктах пропуску через державний кордон щодо контролю за товарами, пiдконтрольними службi ветеринарної медицини, Держмитслужба зобов'язала митнi органи обов'язково залучати посадових осiб структурних пiдроздiлiв служби ветеринарного контролю для прийняття рiшення про можливiсть проведення попереднього документального контролю в пунктах пропуску через державний кордон транзитних товарiв (лист Держмитслужби вiд 04.02.2006 N 11/4-18/1113-ЕП).

     З метою забезпечення належного виконання процедури попереднього документального контролю, Держмитслужба спiльно з Мiнприроди розробила мiжвiдомчий механiзм взаємодiї митних органiв та пiдроздiлiв служби екологiчного контролю. Спiльним розпорядженням вони зобов'язали свої структурнi пiдроздiли вжити скоординованих заходiв, зокрема, у разi вiдсутностi в пунктах пропуску через державний кордон посадових осiб служби екологiчного контролю (доведено до митних органiв листом вiд 16.08.2006 N 11/2-18/9030). Мiнприроди при цьому зобов'язало керiвникiв служб екологiчного контролю територiальних органiв та спецiальних пiдроздiлiв запровадити обов'язкове щоквартальне (за узгодженим графiком) проведення практичних занять з iнспекторським складом пiдроздiлiв митних органiв стосовно особливостей порядку здiйснення екологiчного контролю в формi попереднього документального контролю iз залученням начальникiв постiв екологiчного контролю безпосередньо в пунктах пропуску через державний кордон.

     Листом вiд 09.09.2004 N 05.03.02-10/2/589 Департамент державного санiтарно-епiдемiологiчного нагляду повiдомив, що з метою подальшого спрощення формальностей пiд час здiйснення медико-санiтарного контролю не заперечує проти делегування повноважень здiйснення попереднього документального контролю вантажiв на державному кордонi Держмитслужбi. У подальшому МОЗ передав митним органам повноваження на здiйснення попереднього документального контролю практично за повним перелiком товарiв, що пiдлягають санiтарно-епiдемiологiчному контролю, визначеному в додатку 2 до Порядку справляння єдиного збору у пунктах пропуску через державний кордон, затвердженого постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 24.10.2002 N 1569.

     Бiльше того, наказом вiд 17.08.2005 N 413 МОЗ дозволив Головним державним санiтарним лiкарям АР Крим, областей, мiст Києва та Севастополя, водного, залiзничного та повiтряного транспорту вiдiзвати та перерозподiлити за необхiднiстю в iншi структурнi пiдроздiли санепiдзакладiв в межах штатного розпису штатнi посади працiвникiв санепiдзакладiв, якi здiйснюють медико-санiтарний контроль товарiв безпосередньо у пунктах пропуску через державний кордон (крiм СКВ/СКП), дiя яких припиняється згiдно з пунктом 4 Порядку здiйснення попереднього документального контролю товарiв у пунктах пропуску через державний кордон України, затвердженого Постановою.

     Водночас, Мiнагрополiтики, МОЗ та Мiнприроди, незважаючи на спiльнi напрацювання, прийнятi зобов'язання, отриманi здобутки, апелюють до мiжнародних документiв, стверджуючи про невiдповiднiсть мiжнародному законодавству положень Постанови, проекту Закону України "Про внесення змiн до деяких законодавчих актiв", яким мають закрiплюватися засади здiйснення в Українi попереднього документального контролю.

     Фахову оцiнку з цього приводу висловило Мiнiстерство юстицiї. Мiн'юст своїм висновком вiд 16.04.2007 пiдтвердив, що законопроект вiдповiдає мiжнародним договорам України. Крiм цього, ним зазначено, що проект за предметом правового регулювання належить до прiоритетних сфер, в яких здiйснюється адаптацiя законодавства України до acquis communautaire.

     На сьогоднi державними органами опрацьовується проект Закону України "Про повернення за межi України товарiв, заборонених до ввезення та визнаних непридатними для використання на територiї України". Цей проект розроблено з метою посилення державного контролю i нагляду за ввезенням в Україну товарiв i спрямовано на забезпечення екологiчної безпеки та санiтарно-епiдемiчного благополуччя населення України. Прийняття зазначеного законопроекту запустить у дiю механiзм повернення вантажовiдправнику продукцiї у випадках визнання її державними контролюючими органами забороненою до ввезення та визнаною непридатною для використання на територiї України. Законопроектом не обумовлено, що встановлений механiзм повернення вантажовiдправнику продукцiї вводиться в зв'язку iз запровадженням процедури попереднього документального контролю. Вiн є унiверсальним для будь-якого режиму контролю на кордонах.

     У цьому зв'язку висловлене в непрямий спосiб твердження Мiнприроди (лист вiд 18.05.2007 N 5590/27-5) про недосконалий характер процедури попереднього документального контролю та, як наслiдок цього, збiльшення кiлькостi ввезених на митну територiю України товарiв, визнаних забороненими до ввезення та визнаних непридатними для використання, вважаємо некоректним.

     Питання вiдмiни Постанови вже обговорювалося на мiжвiдомчiй нарадi експертiв, яка вiдбулася 18.04.2006 у Мiнфiнi. За результатами обговорення (протокол наради додається) учасники дiйшли згоди, що потреби у вiдмiнi цього нормативно-правового акта немає. Проколом наради зафiксовано, що вiдмiна зазначеної Постанови, навпаки, призведе до збiльшення часу контролю та оформлення товарiв у пунктах пропуску через державний кордон. Разом з тим учасники наради наголосили на термiновому прийняттi опрацьованих на мiжвiдомчому рiвнi змiн до постанов Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 13.04.2005 N 269 та вiд 24.10.2002 N 1569, якими повнiстю знiмаються проблемнi питання щодо розподiлу контролюючих функцiй.

     У цьому ж контекстi варто також прийняти до уваги рекомендацiї Свiтового Банку з покращення рейтингу "Doing business" України. У сферi мiжнародної торгiвлi Свiтовий Банк пропонує значно зменшити кiлькiсть технiчних бар'єрiв, зокрема, шляхом спрощення (вiдмiни, дублювання, зменшення затримок, бiльшої орiєнтацiї процедур на рiвнi ризику) систем санiтарного, ветеринарного, екологiчного контролю. Разом взятi вони є одною з причин тимчасових втрат i додаткових затрат при здiйсненнi мiжнародної торгiвлi України.

     Примiтка. Наведена вище iнформацiя взята з матерiалiв до листа Мiнекономiки України до Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 30.05.2007 N 80-30/2158-10.

     Стосовно необхiдностi (i можливостi) здiйснення тотального контролю товарiв контрольними службами на кордонi варто зауважити, що невтiшною є iнформацiя про розмiщення в пунктах пропуску через державний кордон їх представникiв. За станом на травень 2007 року укомплектованiсть мiсць, де здiйснюються контрольнi заходи щодо товарiв, що перемiщуються через митний кордон України, спецiалiстами, якi здiйснюють санiтарно-епiдемiологiчний, ветеринарний, фiтосанiтарний, радiологiчний та екологiчний контроль становить:

     - санiтарно-епiдемiологiчного контролю - бiля 50 %;

     - ветеринарного контролю - бiля 75 %;

     - фiтосанiтарного контролю - бiля 75 %;

     - екологiчного контролю - бiля 60 %.

     За наявною в Держмитслужбi iнформацiєю в Росiйськiй Федерацiї також здiйснюються заходи щодо нормативного закрiплення перерозподiлу контрольних функцiй на кордонi. Державною думою прийнято в першому читаннi проект Закону "Про внесення змiн до деяких законодавчих актiв Росiйської Федерацiї у зв'язку з удосконаленням державного контролю в пунктах пропуску через державний кодон Росiйської Федерацiї". Згiдно з цим законопроектом, зокрема, на кордонi мають бути лише двi служби: прикордонна i митна. Iншi п'ять (мiграцiйна, фiтосанiтарна, санiтарно-карантинна, ветеринарна i транспортна) виносяться за зону митного контролю всередину країни. Митнi органи при цьому уповноважуються на перевiрку документiв, необхiдних для здiйснення iнших видiв контролю i внесення вiдомостей про перемiщуванi через кордон вантажi, товари, тварини до мiжвiдомчої iнформацiйної системи. Вiдповiднi змiни пропонується внести, зокрема, до Законiв "Про ветеринарiю", "Про карантин рослин", "Про якiсть та безпеку харчових продуктiв", "Про санiтарно-епiдемiологiчне благополуччя населення".

     За результатами впровадження в практику роботи митних органiв процедури попереднього документального контролю товарiв створено сприятливi умови пiд час перемiщення через пункти пропуску через державний кордон України товарiв та транспортних засобiв:

     - скорочення кiлькостi однотипних процедур, якi полягають по сутi у вiзуальному контролi та перевiрцi документiв, дозволило оптимiзувати процеси контролю;

     - зменшився час загального процесу контролю, оформлення та пропуску вантажiв у пунктах пропуску через державний кордон України (вiд 10 хвилин до 1,5 годин);

     - у найбiльш завантажених пунктах пропуску зросла кiлькiсть пропущених транспортних засобiв (наприклад: iз 108 до 122 транспортних засобiв за змiну в пунктi пропуску "Тиса", iз 140 до 171 - у пунктi пропуску "Краковець"). Як наслiдок скоротилися черги транспортних засобiв перед пунктами пропуску;

     - унеможливилися зловживання посадовими особами контролюючих служб.

     Вважаємо, що здiйснюванi заходи у значнiй мiрi сприяють також виконанню митним органами завдань щодо наповнення державного бюджету.

     На думку Держмитслужби, наведена iнформацiя свiдчить про бiльш нiж переконливi докази того, що об'єктивних причин для вiдмiни постанови Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 13.04.2005 N 269 "Про здiйснення попереднього документального контролю товарiв у пунктах пропуску через державний кордон України" немає.

     Питання удосконалення, спрощення процедур контролю товарiв на кордонi завжди є актуальним у рамках здiйснення заходiв, направлених на розвиток мiжнародної торгiвлi, забезпечення захисту населення та навколишнього природного середовища вiд небезпечних факторiв, створення сприятливих умов для розвитку економiки України. З урахуванням пропозицiй мiжнародних органiзацiй, лiбералiзацiї процедур пропуску товарiв через митний кордон України, закрiпленої шляхом внесення змiн до українського природоохоронного законодавства, вважаємо за необхiдне вiдкинути мiжвiдомчi iнтереси й сконцентрувати зусилля на поглибленнi, удосконаленнi взаємодiї контрольних органiв на кордонi в рамках нової форми взаємодiї, яка вже функцiонує, завершеннi, насамперед, нормотворчого процесу.

     Керуючись принципом верховенства закону, визначеним статтею 2 Закону України вiд 16.04.91 N 959-XII "Про зовнiшньоекономiчну дiяльнiсть" (що полягає, зокрема, у регулюваннi зовнiшньоекономiчної дiяльностi тiльки законами України), вважаємо за необхiдне закрiпити законом засади здiйснення попереднього документального контролю товарiв в Українi.

     Додаток: на 3 арк.

Перший заступник Голови Служби

Р. А. Черкасський