КАБIНЕТ МIНIСТРIВ УКРАЇНИ

РОЗПОРЯДЖЕННЯ
Київ

вiд 24 травня 2005 р.	N 158-р

Про схвалення Концепцiї розвитку державного внутрiшнього фiнансового контролю

     1. Схвалити Концепцiю розвитку державного внутрiшнього фiнансового контролю, що додається.

     2. Мiнiстерствам, iншим центральним органам виконавчої влади, Радi мiнiстрiв Автономної Республiки Крим, обласним, Київськiй та Севастопольськiй мiським держадмiнiстрацiям подати в мiсячний строк Мiнфiну пропозицiї щодо реалiзацiї положень схваленої цим розпорядженням Концепцiї.

     Мiнфiну разом з ГоловКРУ розробити на основi зазначених пропозицiй та подати у тримiсячний строк Кабiнетовi Мiнiстрiв України план вiдповiдних заходiв.

Прем'єр-мiнiстр України

Ю. ТИМОШЕНКО

Iнд. 34

 

СХВАЛЕНО розпорядженням Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 24 травня 2005 р. N 158-р

КОНЦЕПЦIЯ
розвитку державного внутрiшнього фiнансового контролю

I. Загальнi положення

     Пiдвищення ефективностi використання державних ресурсiв, яке має вирiшальне значення для економiчного розвитку України та пiднесення суспiльного добробуту, а також виконання завдань, що випливають з Програми дiяльностi Кабiнету Мiнiстрiв України "Назустрiч людям", можливо досягти, зокрема, шляхом системного вдосконалення дiяльностi органiв державного сектору, пiдвищення культури державного управлiння.

     До органiв державного сектору належать:

     мiнiстерства, iншi центральнi та мiсцевi органи виконавчої влади, органи мiсцевого самоврядування, iншi розпорядники бюджетних коштiв;

     державнi i комунальнi пiдприємства, установи та органiзацiї;

     акцiонернi, холдинговi компанiї, iншi суб'єкти господарювання, у статутному фондi яких бiльш як 50 вiдсоткiв акцiй (часток, паїв) належать державi або суб'єктам комунальної власностi;

     державнi цiльовi фонди;

     iншi пiдприємства, установи та органiзацiї, якi отримують бюджетнi кошти, кредити, залученi державою або пiд державнi гарантiї чи мiжнародну технiчну допомогу, використовують кошти, що залишаються у їх розпорядженнi у разi надання їм податкових пiльг, державне чи комунальне майно (далi - державнi ресурси) - лише пiд час провадження ними дiяльностi з використання державних ресурсiв.

     Важливим iнструментом державного управлiння, що дає змогу досягти виконання зазначених завдань та звузити коло потенцiйних проблемних питань, пов'язаних з дiяльнiстю органiв державного сектору, є державний внутрiшнiй фiнансовий контроль. Ефективний державний внутрiшнiй фiнансовий контроль сприяє державному управлiнню при змiнi середовища, потреб та прiоритетiв суспiльства i держави. Тому з метою вдосконалення державного управлiння, впровадження нових технологiчних досягнень з урахуванням програмних змiн необхiдно постiйно проводити оцiнку державного внутрiшнього фiнансового контролю для приведення його у вiдповiднiсть з потребами сьогодення.

     У Концепцiї розглядаються питання органiзацiї та функцiонування державного внутрiшнього фiнансового контролю в системi органiв державного сектору шляхом:

     визначення понятiйної бази державного внутрiшнього фiнансового контролю;

     проведення аналiзу системи державного внутрiшнього фiнансового контролю;

     визначення основних завдань з реформування системи державного внутрiшнього фiнансового контролю;

     визначення стратегiчних напрямiв та основних етапiв розвитку державного внутрiшнього фiнансового контролю;

     визначення очiкуваних результатiв вiд реалiзацiї її положень.

     У Концепцiї не порушуються питання зовнiшнього фiнансового контролю (аудиту), що здiйснюється Рахунковою палатою вiдповiдно до законодавства, та питання стосовно державного нагляду i контролю за дiяльнiстю iнших, нiж державнi та комунальнi пiдприємства, установи та органiзацiї (крiм їх дiяльностi, пов'язаної з використанням державних ресурсiв) i функцiонування їх систем внутрiшнього контролю або внутрiшнього аудиту.

II. Понятiйна база державного внутрiшнього фiнансового контролю

     Незважаючи на те, що системи державного внутрiшнього фiнансового контролю в рiзних країнах Європи мають певнi вiдмiнностi, в основi загального принципу їх створення лежать єдинi (стандартнi) органiзацiйнi пiдходи та понятiйна база. Визначена в Концепцiї понятiйна база державного внутрiшнього фiнансового контролю ґрунтується на вимогах ЄС до державного сектору, що мiстяться в acquis communitaire (роздiл 28), а також базових документах Мiжнародної органiзацiї вищих органiв контролю державних фiнансiв (INTOSAI). Застосування такої понятiйної бази у вiтчизняному правовому полi вiдповiдає процесу адаптацiї законодавства України до законодавства ЄС.

     Державний внутрiшнiй фiнансовий контроль - це система здiйснення внутрiшнього контролю, проведення внутрiшнього аудиту, iнспектування, провадження дiяльностi з їх гармонiзацiї з метою забезпечення якiсного управлiння ресурсами держави на основi принципiв законностi, економiчностi, ефективностi, результативностi та прозоростi.

     Базовим принципом державного внутрiшнього фiнансового контролю є чiтке розмежування внутрiшнього контролю i внутрiшнього аудиту. Внутрiшнiй аудит повинен визначати, яким чином здiйснюється внутрiшнiй контроль, включаючи способи попереднього контролю.

     Внутрiшнiй контроль - iнструмент управлiння, що дає змогу керiвництву органу державного сектору перевiрити стан виконання завдань органу. Це процес, що здiйснюється в самому органi, метою якого є забезпечення впевненостi керiвництва органу державного сектору щодо досягнення в дiяльностi органу належного рiвня економiї, ефективностi i результативностi вiдповiдно до завдань органу державного сектору; достовiрностi фiнансової, статистичної i управлiнської звiтностi; дотримання встановлених законодавством та керiвництвом норм i правил; належного захисту активiв вiд втрат (далi - досягнення мети). Отже, внутрiшнiй контроль - це управлiнський контроль, метою якого є допомогти керiвництву в управлiннi i виконаннi завдань на постiйнiй основi. Тобто це не одноразова дiя, а ряд дiй та видiв дiяльностi, що провадиться зазначеними органами на постiйнiй основi, тому внутрiшнiй контроль не повинен розглядатися як окрема система в рамках органу державного сектору. Внутрiшнiй контроль також повинен надавати змогу викладати управлiнське судження та виявляти iнiцiативу з метою пiдвищення ефективностi i результативностi дiяльностi, а також зниження витрат.

     За створення та функцiонування ефективної системи внутрiшнього контролю вiдповiдає керiвництво органу державного сектору.

     Ефективна система внутрiшнього контролю складається з таких елементiв:

     середовище контролю. Керiвництво та працiвники повиннi створити таке середовище в органi державного сектору, яке забезпечує позитивне та сприятливе ставлення до внутрiшнього контролю. Тобто керiвництво органу державного сектору, крiм виконання своїх прямих функцiональних обов'язкiв, несе вiдповiдальнiсть за стан внутрiшнього контролю;

     оцiнка ризикiв. У процесi здiйснення внутрiшнього контролю повинна проводитися оцiнка ризикiв, з якими стикається орган державного сектору i якi мають як зовнiшнiй, так i внутрiшнiй характер. Для здiйснення ефективного внутрiшнього контролю необхiдно визначити ризиковi ланки у фiнансово-господарськiй дiяльностi органу, встановити причини та обставини їх виникнення, пiдготувати керiвництву органiв державного сектору рекомендацiї щодо можливих шляхiв усунення цих причин i обставин (управлiння ризиками);

     контролююча дiяльнiсть. Для здiйснення належного управлiнського процесу слiд визначати правила, процедури, технiчнi прийоми та механiзм виконання вказiвок i доручень керiвництва;

     iнформацiя та iнформацiйний обмiн. Iнформацiя повинна реєструватися та повiдомлятися керiвництву та iншим користувачам в органi державного сектору в такiй формi i у такий час, щоб вона могла служити основою для належного виконання функцiй внутрiшнього контролю, внутрiшнього аудиту та iнших шляхом створення адекватної сучасним умовам iнформацiйно-комунiкацiйної iнфраструктури в системi органу державного сектору;

     монiторинг. Система внутрiшнього контролю повинна будуватися таким чином, щоб забезпечити проведення постiйного монiторингу в ходi провадження дiяльностi для якiсної оцiнки її результатiв та забезпечення оперативного вжиття заходiв за результатами внутрiшнього контролю i внутрiшнього аудиту.

     Навiть при досконалiй органiзацiї i забезпеченнi функцiонування системи внутрiшнього контролю не можна бути повнiстю впевненим у досягненнi мети. Фактори, якi iснують за межами дiї контролю або впливу керiвництва органу державного сектору, можуть впливати на здатнiсть органу досягати мети. Наприклад, помилковi судження, неправомiрнi дiї, вчиненi з метою уникнення контролю, можуть вплинути на досягнення мети органом державного сектору. Внутрiшнiй контроль забезпечує достатню, проте не абсолютну впевненiсть у досягненнi мети органом державного сектору. З огляду на це система внутрiшнього контролю повинна бути ефективною з точки зору витрат шляхом досягнення необхiдного балансу мiж вигодами та витратами рiзних заходiв. Функцiонування системи внутрiшнього контролю спрямоване на запобiгання дублюванню або змiшуванню функцiй i неперешкоджання здiйсненню управлiння.

     Внутрiшнiй аудит - форма контролю, що забезпечує функцiонально незалежну оцiнку дiяльностi органiв державного сектору та дає впевненiсть Кабiнету Мiнiстрiв України, Мiнфiну, iншим заiнтересованим центральним органам виконавчої влади, керiвництву органiв державного сектору в тому, що система державного управлiння функцiонує у спосiб, який максимально знижує ризик шахрайства, марнотратства, допущення помилок чи нерентабельностi. Метою внутрiшнього аудиту є надання рекомендацiй з удосконалення дiяльностi органу державного сектору, пiдвищення ефективностi процесiв управлiння, що сприяє досягненню мети органом державного сектору. До завдань внутрiшнього аудиту належить також забезпечення ефективного внутрiшнього контролю вiдповiдно до понесених витрат. Здатнiсть надання незалежних та об'єктивних рекомендацiй є основною вiдмiннiстю внутрiшнього аудиту вiд iнших форм контролю.

     Централiзований внутрiшнiй аудит - це державний внутрiшнiй аудит, що проводиться ГоловКРУ. Спрямування та координацiю централiзованого внутрiшнього аудиту здiйснює Мiнфiн.

     Децентралiзований внутрiшнiй аудит - внутрiшнiй аудит, що здiйснюється уповноваженим самостiйним пiдроздiлом (посадовою особою), пiдпорядкованим безпосередньо керiвництву органу державного сектору, але функцiонально незалежним вiд нього, в самому органi державного сектору або в межах системи його управлiння.

     Iнспектування - подальший контроль за дотриманням законодавства органами державного сектору при використаннi i розпорядженнi фiнансовими та матерiальними ресурсами, формуваннi бюджетних зобов'язань, веденнi бухгалтерського облiку i складаннi фiнансової звiтностi, що здiйснюється у формi ревiзiй i перевiрок. Вiдмiннiстю iнспектування вiд внутрiшнього аудиту є його фiскальна спрямованiсть - за його результатами керiвництву органу державного сектору, контроль за дiяльнiстю якого здiйснювався, встановлюються вимоги, а не надаються рекомендацiї.

     Централiзоване iнспектування - iнспектування, що здiйснюється органами державної контрольно-ревiзiйної служби.

     Децентралiзоване iнспектування - iнспектування, що здiйснюється контрольно-ревiзiйними пiдроздiлами або iншими уповноваженими пiдроздiлами (посадовими особами) мiнiстерств, iнших центральних органiв виконавчої влади та їх територiальних органiв в межах системи дiяльностi (управлiння) кожного з цих мiнiстерств, iнших центральних органiв виконавчої влади, їх територiальних органiв.

     Попереднiй контроль - контроль, який передує прийняттю управлiнського рiшення чи здiйсненню фiнансово-господарської операцiї (наприклад перед взяттям фiнансових зобов'язань або перед здiйсненням платежiв).

     Подальший контроль - контроль, який здiйснюється пiсля виконання управлiнського рiшення чи виконання фiнансово-господарської операцiї (наприклад пiсля здiйснення платежiв).

III. Аналiз iснуючої системи державного внутрiшнього фiнансового контролю в Українi

     Iснує певна неузгодженiсть у визначеннi понятiйної бази державного внутрiшнього фiнансового контролю, яка застосовується у законодавствi, науковiй та практичнiй дiяльностi в Українi, з понятiйною базою ЄС.

     Зокрема, поняття "внутрiшнiй контроль", яке iснує в ЄС, вiдповiдає звичному в Українi поняттю "внутрiшньогосподарський (управлiнський) контроль". Поняттю "фiнансовий контроль" найбiльше вiдповiдає широке за змiстом поняття "фiнансове управлiння", поняттю "аудит" - загальне поняття "контроль". Проте поняття "внутрiшнiй аудит" не має аналога.

     Так, згiдно з Законом України "Про аудиторську дiяльнiсть" аудит - це перевiрка публiчної бухгалтерської звiтностi, облiку, первинних документiв та iншої iнформацiї щодо фiнансово-господарської дiяльностi суб'єктiв господарювання з метою визначення достовiрностi їх звiтностi, облiку, його повноти i вiдповiдностi чинному законодавству та встановленим нормативам, яка здiйснюється незалежними особами (аудиторами), аудиторськими фiрмами, що уповноваженi суб'єктами господарювання на його проведення.

     Вiдповiдно до положень статтi 10 Закону України "Про аудиторську дiяльнiсть" проведення аудиту є обов'язковим, зокрема для пiдтвердження достовiрностi та повноти рiчного балансу i звiтностi комерцiйних банкiв, фондiв, бiрж, компанiй, пiдприємств, кооперативiв, товариств та iнших господарюючих суб'єктiв незалежно вiд форми власностi та виду дiяльностi, звiтнiсть яких офiцiйно оприлюднюється, за винятком установ та органiзацiй, що повнiстю утримуються за рахунок державного бюджету i не провадять пiдприємницьку дiяльнiсть. Тобто, для цих органiв державного сектору проведення аудиту не є обов'язковим.

     В Українi вiдсутнiй рамковий закон про фiнансовий контроль, який би визначав базову структуру, суб'єкти та об'єкти контролю. Так само вiдсутнє загальне законодавче визначення сутностi та процедур контролю в системi дiяльностi органiв державного сектору.

     Проблема правової невизначеностi цiлiсної системи державного внутрiшнього фiнансового контролю частково розв'язується окремими законами та чисельними пiдзаконними нормативно-правовими актами, де окреслено контрольнi повноваження i процедури лише для деяких мiнiстерств, iнших центральних органiв виконавчої влади, основною або однiєю з вiдокремлених функцiй дiяльностi яких є контроль за фiнансово-господарською дiяльнiстю iнших органiв державного сектору, що не належать до сфери їх управлiння (централiзований контроль). Наприклад, Законом України "Про державну контрольно-ревiзiйну службу в Українi" ГоловКРУ та пiдпорядкованим йому територiальним органам надано право проводити ревiзiї i перевiрки використання бюджетних коштiв. Крiм того, постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 22 травня 2002 р. N 685 "Про здiйснення мiнiстерствами, iншими центральними органами виконавчої влади внутрiшнього фiнансового контролю" встановлено порядок дiяльностi контрольно-ревiзiйних пiдроздiлiв центральних органiв виконавчої влади.

     Разом з цим у вiтчизняному правовому полi iснує невизначенiсть щодо трактування понять "зовнiшнiй контроль" i "внутрiшнiй контроль". Вiдповiдно до Глосарiю INTOSAI поняття "зовнiшнiй контроль" визначає виключно дiяльнiсть вищого органу фiнансового контролю в системi державних органiв з будь-якого контролю, який є зовнiшнiм стосовно системи органiв виконавчої влади, оскiльки зазначений орган не належить до цiєї системи. Усi iншi органи державної влади, якi здiйснюють контрольнi функцiї, за визначенням Глосарiю INTOSAI, належать до системи внутрiшнього контролю.

     Згiдно з статтею 26 Бюджетного кодексу України "зовнiшнiй контроль та аудит фiнансової та господарської дiяльностi бюджетних установ здiйснюється Рахунковою палатою - в частинi контролю за використанням коштiв Державного бюджету України, Головним контрольно-ревiзiйним управлiнням України - вiдповiдно до його повноважень, визначених законом".

     Система державного внутрiшнього фiнансового контролю, що функцiонує на сьогоднi в Українi, лише частково враховує основнi принципи систем державного внутрiшнього фiнансового контролю країн ЄС. Складовими систем державного внутрiшнього фiнансового контролю країн ЄС є внутрiшнiй контроль, внутрiшнiй аудит та гармонiзацiя на центральному рiвнi внутрiшнього контролю i внутрiшнього аудиту.

     У сучасних моделях державного управлiння важливим елементом системи державного внутрiшнього фiнансового контролю є загальна вiдповiдальнiсть керiвникiв органiв державного сектору перед парламентом та громадськiстю. Тому базовим елементом цiєї системи державного внутрiшнього фiнансового контролю в країнах ЄС є здiйснення внутрiшнього контролю як функцiї керiвникiв, вiдповiдальних за дiяльнiсть конкретного органу.

     Цi питання лише рамково визначено у статтi 26 Бюджетного кодексу України та статтi 8 Закону України "Про бухгалтерський облiк та фiнансову звiтнiсть в Українi". У законодавчих актах не розкрито суть поняття внутрiшнього контролю. Зазначене питання також не має належного наукового та методичного обґрунтування. Як наслiдок, дiєве функцiонування внутрiшнього контролю в органах державного сектору на даний час не забезпечено. А основне - ще не достатнiм є розумiння керiвниками цих органiв усiх рiвнiв їх персональної вiдповiдальностi за дiяльнiсть та досягнення мети очолюваних ними органiв. Деякi керiвники вважають, що здiйснюватися такий контроль повинен лише контрольно-ревiзiйними працiвниками або посадовими особами, до обов'язкiв яких належить проведення ревiзiй i перевiрок. Хоча фактично у системi внутрiшнього контролю повиннi бути задiянi всi пiдроздiли з основної функцiональної дiяльностi, бухгалтерськi, плановi, економiчнi, фiнансовi, юридичнi та iншi пiдроздiли органу державного сектору.

     Другою складовою державного внутрiшнього фiнансового контролю країн ЄС є функцiонування в органах державного сектору служб децентралiзованого внутрiшнього аудиту, що дослiджують дiяльнiсть як апарату органу, так i пiдпорядкованих i пiдзвiтних йому органiв та звiтують про результати проведеного аудиту вiдповiдному керiвнику. Зазначенi служби дiють незалежно вiд iнших пiдроздiлiв. Внутрiшнiй аудитор пiдзвiтний керiвнику з точки зору iєрархiї, але вiн незалежний з точки зору власних дiй щодо проведення аудиту. Аудитори здiйснюють як аудит законностi та правильностi, так i аудит ефективностi, економiчностi, результативностi.

     На даний час в Українi внутрiшнiй аудит виходячи з сутi його поняття здiйснюється лише ГоловКРУ та пiдпорядкованими йому територiальними органами вiдповiдно до вимог Порядку проведення органами державної контрольно-ревiзiйної служби аудиту ефективностi виконання бюджетних програм, затвердженого постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 10 серпня 2004 р. N 1017, тобто як централiзований внутрiшнiй аудит ефективностi виконання бюджетних програм органами державного сектору.

     Крiм того, постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 31 грудня 2004 р. N 1777 затверджено Порядок проведення органами державної контрольно-ревiзiйної служби аудиту фiнансової та господарської дiяльностi бюджетних установ. Проте на практицi ця форма контролю ще не реалiзована, так само як i аудит iнформацiйних технологiй, проведення якого законодавством не передбачено.

     Як на правовому, так i методологiчному рiвнi в Українi не забезпечено практичне створення i функцiонування служб децентралiзованого внутрiшнього аудиту в органах державного сектору. Фактично в мiнiстерствах, iнших центральних органах виконавчої влади функцiонують контрольно-ревiзiйнi пiдроздiли, але їх дiяльнiсть не може ототожнюватися з проведенням внутрiшнього аудиту згiдно з нормами i правилами ЄС.

     У країнах Захiдної Європи з високим рiвнем фiнансової дисциплiни державний внутрiшнiй фiнансовий контроль у формi iнспектування практично не здiйснюється.

     В основi ж державного внутрiшнього фiнансового контролю, що здiйснюють ГоловКРУ, пiдпорядкованi йому територiальнi органи (паралельно з аудитом ефективностi), а також контрольно-ревiзiйнi пiдроздiли центральних органiв виконавчої влади лежить iнспектування. Такий контроль за дiяльнiстю органiв державного сектору переважно спрямований на виявлення правопорушень i притягнення винних в їх допущеннi осiб до вiдповiдальностi, а не на оцiнку результатiв, досягнутих в управлiннi державними ресурсами.

     Необхiднiсть в iнспектуваннi на сьогоднiшньому етапi розвитку України зумовлена надзвичайно низьким рiвнем фiнансової дисциплiни у бюджетнiй сферi та в державному секторi економiки, недорозвиненiстю внутрiшнього контролю та вiдсутнiстю децентралiзованого внутрiшнього аудиту в органах державного сектору.

     Проте проведення iнспектування через значний промiжок часу (iнколи через два - три роки) пiсля прийняття управлiнського рiшення та здiйснення операцiй з державними ресурсами ускладнює, а в багатьох випадках - унеможливлює усунення фiнансових порушень та їх наслiдкiв.

     Контрольно-ревiзiйнi пiдроздiли центральних органiв виконавчої влади за результатами проведення контрольних заходiв недостатньо активно впливають на прийняття управлiнських рiшень керiвниками органiв державного сектору, а також не придiляють належної уваги оцiнцi стану фiнансового управлiння.

     У мiнiстерствах фiнансiв бiльшостi країн ЄС функцiонує пiдроздiл (центральний директорат), який вiдповiдає за гармонiзацiю фiнансового управлiння i контролю та внутрiшнього аудиту. У деяких країнах до складу Мiнiстерства фiнансiв входить два окремих централiзованих пiдроздiли - з питань гармонiзацiї фiнансового управлiння i внутрiшнього контролю та з питань гармонiзацiї внутрiшнього аудиту.

     Завданням пiдроздiлу з питань гармонiзацiї фiнансового управлiння i внутрiшнього контролю є надання Мiнiстру фiнансiв допомоги в наглядi за бюджетним процесом та адмiнiструванням надходжень до бюджету. Цей пiдроздiл визначає напрям, за яким повинна здiйснюватися державна фiнансова полiтика та вдосконалюватися система фiнансового управлiння i внутрiшнього контролю.

     Завданням централiзованого пiдроздiлу з питань гармонiзацiї внутрiшнього аудиту є розроблення рекомендацiй, iнструкцiй, методик органiзацiї проведення внутрiшнього аудиту, а також надання консультацiй внутрiшнiм аудиторам органiв державного сектору з питань застосування вiдповiдних стандартiв. Крiм того, пiдроздiл є центром, який забезпечує створення надiйної та сталої структури внутрiшнього аудиту в органах державного управлiння.

     В Українi вiдсутнiй орган з гармонiзацiї фiнансового управлiння i контролю та внутрiшнього аудиту. Вiдповiдно до постанови Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 22 травня 2002 р. N 685 "Про здiйснення мiнiстерствами, iншими центральними органами виконавчої влади внутрiшнього фiнансового контролю" ГоловКРУ вiдповiдає за координацiю та методичне забезпечення (гармонiзацiю) дiяльностi контрольно-ревiзiйних пiдроздiлiв центральних органiв виконавчої влади, а також здiйснює контроль за станом їх роботи.

     Країни Захiдної Європи вiдрiзняються рiвнем централiзацiї системи державного внутрiшнього фiнансового контролю - вiд централiзованого попереднього контролю на рiвнi казначейства або окремого контролюючого органу в системi органiв виконавчої влади до розподiленої вiдповiдальностi за здiйснення контролю мiж керiвниками органiв державного сектору з паралельним використанням пiдроздiлiв внутрiшнього аудиту в кожному з цих органiв. Сучасне державне управлiння у розвинутих країнах удосконалюється у напрямi децентралiзацiї систем контролю, iнтегрованих з управлiнням програмами та дiяльнiстю. Загальну систему державного внутрiшнього фiнансового контролю в розрiзi суб'єктiв здiйснення контролю за рiвнем централiзацiї та часом здiйснення контролю за прийняттям управлiнського рiшення чи проведення фiнансово-господарської операцiї можна подати таким чином:

Рiвень централiзацiї контролю	Час здiйснення контролю за прийняттям управлiнського рiшення чи проведенням фiнансово-господарської операцiї
	попереднiй контроль		подальший контроль
	перед взяттям фiнансових зобов'язань	перед здiйсненням платежiв
Централiзований	Мiнiстерство фiнансiв та Казначейство; орган централiзованого iнспектування; керiвники органiв державного сектору	Казначейство	орган централiзованого iнспектування; орган централiзованого внутрiшнього аудиту
Децентралiзований	керiвники органiв державного сектору	керiвники органiв державного сектору; фiнансисти або бухгалтери органiв державного сектору; посадовцi вiдповiдного органу Казначейства, де обслуговуються органи державного сектору	децентралiзований внутрiшнiй аудит органiв державного сектору; керiвники органiв державного сектору

     В Українi, як i в окремих країнах Схiдної Європи, переважає централiзована модель державного внутрiшнього фiнансового контролю з елементами децентралiзованої - в частинi здiйснення попереднього контролю.

     Складовими системи державного внутрiшнього фiнансового контролю в Українi є внутрiшнiй контроль, централiзований внутрiшнiй аудит ефективностi, централiзоване, децентралiзоване iнспектування та гармонiзацiя iнспектування на центральному рiвнi.

     Згiдно з рекомендацiями Європейської Комiсiї, система державного внутрiшнього фiнансового контролю повинна однаково повно охоплювати контролем всi державнi ресурси та ресурси ЄС. Однiєю з важливих ознак готовностi країни - кандидата до вступу в ЄС є наявнiсть процедури вiдшкодування втрачених ресурсiв.

     У зв'язку з наявнiстю у вiтчизняному законодавствi прогалин залишаються поза державним внутрiшнiм фiнансовим контролем окремi важливi для держави сфери дiяльностi. Це, зокрема, стосується формування i виконання дохiдної частини бюджетiв усiх рiвнiв; дiяльностi таких органiв державного сектору, як державнi та комунальнi пiдприємства, акцiонернi, холдинговi компанiї, iншi суб'єкти господарювання, у статутному фондi яких бiльш як 50 вiдсоткiв акцiй (часток, паїв) належить державi та суб'єктам комунальної власностi, iншi пiдприємства, установи та органiзацiї, якi використовують державне та комунальне майно; цiльове використання коштiв, що залишаються у розпорядженнi суб'єктiв пiдприємницької дiяльностi у разi надання їм податкових пiльг; формування i використання коштiв та майна державних цiльових фондiв.

     Крiм того, бюджетнi кошти, якi на момент перерахування з рахункiв бюджетних установ за договорами цивiльно-правового характеру втрачають статус бюджетних, переходять у розряд непiдконтрольних для iнспектування.

     Водночас вiдповiдно до Закону України "Про державну контрольно-ревiзiйну службу в Українi" ГоловКРУ та пiдпорядкованi йому територiальнi органи здiйснюють iнспектування використання коштiв мiсцевих бюджетiв. На рiвнi самих органiв мiсцевого самоврядування та мiсцевих органiв виконавчої влади, незважаючи на iснуючi повноваження, практично не здiйснюється незалежний контроль (аудит) на вiдмiну вiд країн ЄС, де органи мiсцевого самоврядування (мунiципалiтети) утворюють служби внутрiшнього аудиту або наймають приватних аудиторiв.

     Не здiйснюється незалежний фiнансовий контроль (аудит) ефективностi реалiзацiї економiчних i соцiальних проектiв, що пiдтримуються мiжнародними фiнансовими органiзацiями.

     Законодавство України не передбачає належного вiдшкодування втрачених державних ресурсiв та належної вiдповiдальностi посадових осiб за порушення фiнансової дисциплiни, протидiю контрольним дiям, недотримання строкiв зберiгання або знищення фiнансових документiв.

     Система державного внутрiшнього фiнансового контролю в Українi не має достатнього наукового, iнформацiйно-технiчного та кадрового забезпечення в частинi впровадження в практику сучасного вiтчизняного та зарубiжного досвiду роботи у сферi фiнансового контролю та аудиту, розроблення та реалiзацiї новiтнiх iнформацiйно-програмних проектiв, задоволення потреб у пiдготовцi кадрiв та пiдвищеннi їх квалiфiкацiї.

IV. Основнi завдання з реформування системи державного внутрiшнього фiнансового контролю

     Усунення системних недолiкiв у функцiонуваннi системи державного внутрiшнього фiнансового контролю та перехiд на її сучасну модель, в основi якої лежить змiна прiоритетiв та вимог у здiйсненнi контролю, потребує реформування цiєї системи.

     Основними завданнями з реформування системи державного внутрiшнього фiнансового контролю є:

     визначення виходячи з сучасних умов розвитку України та норм i правил ЄС нових концептуальних засад органiзацiї системи державного внутрiшнього фiнансового контролю, невiд'ємною складовою якої є внутрiшнiй контроль та внутрiшнiй аудит. Державний внутрiшнiй фiнансовий контроль повинен здiйснюватися не тiльки у межах, визначених законодавством (вiдповiдати закону), але i бути доцiльним з урахуванням застосування принципу ризикiв, виправданих з точки зору витрат на нього та ефективним стосовно впливу на розв'язання певної проблеми або певного завдання;

     створення єдиного правового поля розвитку системи державного внутрiшнього фiнансового контролю як складової частини державного фiнансового контролю та внесення вiдповiдних змiн до законодавства. Лише чiтке визначення в законi сутi, базових елементiв та процедур державного внутрiшнього фiнансового контролю дасть змогу оптимiзувати i збалансувати органiзацiйнi структури контролю, вiдокремити пiдроздiли з iнспектування, в тому числi тi, що здiйснюють його за зверненнями правоохоронних органiв, вiд пiдроздiлiв внутрiшнього аудиту, а пiдроздiли внутрiшнього аудиту - вiд внутрiшнього контролю та не допустити паралелiзму i дублювання контрольних функцiй, забезпечити їх ефективне застосування. Це сприятиме змiнi прiоритетiв у контролi - переходу вiд iнспектування до внутрiшнього контролю i внутрiшнього аудиту, навiть iз збереженням органу централiзованого внутрiшнього аудиту, що виконує функцiї нагляду;

     визначення Мiнфiну органом, уповноваженим здiйснювати нагляд за станом реформування системи державного внутрiшнього фiнансового контролю, спрямовувати та координувати централiзований внутрiшнiй аудит, а ГоловКРУ - органом гармонiзацiї системи внутрiшнього аудиту i внутрiшнього контролю;

     створення служб внутрiшнього аудиту в усiх органах державного сектору, зокрема: в мiнiстерствах, iнших центральних та мiсцевих органах виконавчої влади, органах мiсцевого самоврядування, iнших розпорядниках бюджетних коштiв (за рiшенням головного розпорядника бюджетних коштiв), державних цiльових фондах - за рахунок загальної чисельностi працiвникiв центральних органiв виконавчої влади, державних цiльових фондiв та їх територiальних органiв; у державних i комунальних пiдприємствах, акцiонерних i холдингових компанiях, в iнших суб'єктах господарювання, у статутному фондi яких бiльш як 50 вiдсоткiв акцiй (часток, паїв) належить державi та суб'єктам комунальної власностi, - за рахунок загальної чисельностi працiвникiв цих органiв;

     правове забезпечення гарантування незалежностi, соцiального захисту i вiдповiдальностi внутрiшнiх аудиторiв органiв державного сектору;

     визначення з урахуванням кращого європейського досвiду методологiї здiйснення внутрiшнього контролю i внутрiшнього аудиту шляхом схвалення Кабiнетом Мiнiстрiв України вiдповiдних стандартiв з метою деталiзацiї та унiфiкацiї контрольних процедур, затвердження положень етики внутрiшнього аудитора;

     удосконалення кадрового забезпечення служб внутрiшнього аудиту, розроблення навчальних програм внутрiшнього аудиту та програм сертифiкацiї аудиторiв за мiжнародними зразками; покращання матерiально-технiчного i фiнансового забезпечення функцiонування внутрiшнього аудиту;

     створення належної iнформацiйно-комунiкацiйної iнфраструктури, налагодження тiсних зв'язкiв з громадськiстю та засобами масової iнформацiї.

V. Стратегiчнi напрями та основнi етапи розвитку державного внутрiшнього фiнансового контролю

     Структура сучасної системи державного внутрiшнього фiнансового контролю повинна враховувати традицiї країни у сферi державного управлiння, iснуючий державний та адмiнiстративно-територiальний устрiй i процес його удосконалення, бути узгоджена iз загальними принципами та прiоритетами фiнансової (зокрема в бюджетному процесi) i майнової полiтики, а також з процесом реформ, що вiдбуваються у цiй сферi.

     Процес реформування системи державного внутрiшнього фiнансового контролю потребує певного часу та зусиль з боку всiх його учасникiв. При цьому слiд враховувати як об'єктивнi, так i суб'єктивнi фактори ризику, що можуть гальмувати цей процес.

     Водночас перешкоди або зволiкання у започаткованому реформуваннi системи державного внутрiшнього фiнансового контролю, зумовленi факторами ризику, можуть призвести до активiзацiї корупцiйних дiй, зловживань та фiнансових порушень, i основне - до втрати довiри до системи державного внутрiшнього фiнансового контролю з боку громадськостi.

     З огляду на зазначене та з урахуванням принципу ефективностi бюджетної системи систему державного внутрiшнього фiнансового контролю слiд розвивати у комплексi з проведенням адмiнiстративної реформи та реформи адмiнiстративно-територiального устрою на демократичних засадах.

     Реформування системи державного внутрiшнього фiнансового контролю, з урахуванням досвiду країн - кандидатiв у члени ЄС повинне проводитися за чiтко визначеним планом дiй iз зазначенням мети та строку виконання у три етапи протягом п'яти рокiв.

     I етап (перший - третiй роки):

     проведення обговорень та консультацiй у Кабiнетi Мiнiстрiв України, Верховнiй Радi України та з громадськiстю для забезпечення належного сприйняття, розумiння та вiдповiдального ставлення до подальшого розвитку системи державного внутрiшнього фiнансового контролю;

     утворення у Мiнфiнi пiдроздiлу з питань реформування системи державного внутрiшнього фiнансового контролю та оцiнки функцiонування систем внутрiшнього контролю i внутрiшнього аудиту, спрямування та координацiї централiзованого внутрiшнього аудиту, а у ГоловКРУ - з питань гармонiзацiї та аналiзу функцiонування систем внутрiшнього контролю i внутрiшнього аудиту;

     розроблення Мiнфiном за участю Рахункової палати, ГоловКРУ, iнших центральних органiв виконавчої влади, європейських експертiв проектiв вiдповiдних законодавчих актiв, їх схвалення Кабiнетом Мiнiстрiв України та подання до Верховної Ради України;

     пiдготовка ГоловКРУ та Мiнфiном за участю Рахункової палати, європейських експертiв стандартiв внутрiшнього контролю i внутрiшнього аудиту, положень етики внутрiшнього аудитора та затвердження Кабiнетом Мiнiстрiв України;

     визначення ГоловКРУ разом з Мiнфiном критерiїв для розрахунку оптимальної чисельностi працiвникiв служб внутрiшнього аудиту;

     розроблення ГоловКРУ разом з Мiнфiном та за участю європейських експертiв методологiї управлiння ризиками у сферi внутрiшнього контролю i внутрiшнього аудиту;

     визначення ГоловКРУ разом з Мiнфiном пiд егiдою європейських органiзацiй стратегiї навчання та пiдвищення квалiфiкацiї працiвникiв служб внутрiшнього аудиту.

     II етап (четвертий рiк):

     утворення служб внутрiшнього аудиту в органах державного сектору з поступовою замiною iнспектування на внутрiшнiй аудит;

     вiдокремлення вiд структури ГоловКРУ пiдроздiлу, який здiйснює iнспектування за зверненнями правоохоронних органiв i судiв, в самостiйний державний орган з уповноваженням його взаємодiяти з Комiсiєю ЄС з питань боротьби з шахрайством (OLAF);

     навчання пiд егiдою європейських органiзацiй працiвникiв служб внутрiшнього аудиту застосуванню внутрiшнього контролю i внутрiшнього аудиту;

     навчання за участю пiдготовлених вiтчизняних аудиторiв, працiвникiв служб внутрiшнього аудиту застосуванню внутрiшнього контролю i внутрiшнього аудиту, пiдвищення квалiфiкацiї цих працiвникiв;

     запровадження сертифiкацiї працiвникiв служб внутрiшнього аудиту за мiжнародними зразками;

     удосконалення методологiї окремих процедур внутрiшнього аудиту;

     створення в Мiнфiнi та ГоловКРУ єдиної бази даних про здiйснення внутрiшнього аудиту в органах державного сектору;

     забезпечення вiдкритостi i прозоростi дiяльностi усiх суб'єктiв державного внутрiшнього фiнансового контролю, посилення їх взаємодiї з громадськiстю та засобами масової iнформацiї.

     III етап (п'ятий рiк):

     пiдбиття Кабiнетом Мiнiстрiв України пiдсумкiв двох етапiв реформування системи державного внутрiшнього фiнансового контролю, визначення прiоритетiв її подальшого розвитку на центральному та мiсцевому рiвнi вiдповiдно до тенденцiй соцiально-економiчного розвитку України та стратегiчних прiоритетiв Кабiнету Мiнiстрiв України.

     Запропонований варiант розвитку системи державного внутрiшнього фiнансового контролю є оптимальним, оскiльки не потребує додаткових витрат i базується виключно на удосконаленнi правового забезпечення та змiнi iдеологiї контролю вiдповiдно до норм i правил ЄС.

VI. Очiкуванi результати

     Реалiзацiя Концепцiї сприятиме:

     адаптацiї вiтчизняного законодавства до законодавства ЄС;

     вдосконаленню дiяльностi органiв державного сектору шляхом переходу вiд адмiнiстративної до управлiнської культури, в умовах якої керiвники зазначених органiв незалежно i ефективно здiйснюють процес управлiння ресурсами для досягнення цiлей;

     рацiональному використанню державних ресурсiв та змiцненню фiнансової дисциплiни, оперативному реагуванню на виникнення або загрозу виникнення фактiв неефективного використання державних ресурсiв та фiнансових порушень;

     отриманню обґрунтованої iнформацiї про дiяльнiсть органiв державного сектору;

     оптимiзацiї фiнансових витрат на забезпечення функцiонування системи державного внутрiшнього фiнансового контролю шляхом пiдвищення ефективностi використання наявних можливостей.