IМЕНЕМ УКРАЇНИ

РIШЕННЯ
КОНСТИТУЦIЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справi за конституцiйним поданням 50 народних депутатiв України щодо вiдповiдностi Конституцiї України (конституцiйностi) положень частин другої, третьої, четвертої статтi 219 Регламенту Верховної Ради України (справа про Регламент Верховної Ради України)

м. Київ
1 квiтня 2008 року
N 4-рп/2008

Справа N 1-8/2008

Конституцiйний Суд України у складi суддiв:

Стрижака Андрiя Андрiйовича - головуючого,

Бринцева Василя Дмитровича,

Головiна Анатолiя Сергiйовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дiдкiвського Анатолiя Олександровича - доповiдача,

Домбровського Iвана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Iвановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марiї Андрiївни,

Мачужак Ярослави Василiвни,

Овчаренка В'ячеслава Андрiйовича,

Станiк Сюзанни Романiвни,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкiна Вiктора Iвановича,

розглянув на пленарному засiданнi справу за конституцiйним поданням 50 народних депутатiв України щодо вiдповiдностi Конституцiї України (конституцiйностi) положень частин другої, третьої, четвертої статтi 219 Регламенту Верховної Ради України, прийнятого як додаток до Постанови Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" вiд 16 березня 2006 року N 3547-IV (Вiдомостi Верховної Ради України, 2006 р., NN 23 - 25, ст. 202).

Приводом для розгляду справи вiдповiдно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституцiйний Суд України" стало конституцiйне подання 50 народних депутатiв України.

Пiдставою для розгляду справи згiдно зi статтею 71 Закону України "Про Конституцiйний Суд України" є наявнiсть спору щодо вiдповiдностi Конституцiї України (конституцiйностi) положень частин другої, третьої, четвертої статтi 219 Регламенту Верховної Ради України, прийнятого як додаток до Постанови Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України".

Заслухавши суддю-доповiдача Дiдкiвського А. О. та дослiдивши матерiали справи, Конституцiйний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституцiйне подання - 50 народних депутатiв України - звернувся до Конституцiйного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо вiдповiдностi Конституцiї України (конституцiйностi) положень частин другої, третьої, четвертої статтi 219 Регламенту Верховної Ради України (далi - Регламент), прийнятого як додаток до Постанови Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" вiд 16 березня 2006 року N 3547-IV.

Як зазначають народнi депутати України, частиною другою статтi 219 Регламенту визначено, що депутатський запит може бути внесений, якщо попередньо народним депутатом України направлялось депутатське звернення з цього ж питання, на яке у встановлений законом строк не надано вiдповiдi або ж змiст такої вiдповiдi не задовольняє iнiцiатора звернення. За частиною третьою статтi 219 Регламенту обов'язковим є долучення до депутатського запиту копiї попередньо направленого депутатського звернення та копiї вiдповiдi на нього (у разi її одержання), а за частиною четвертою - не допускається внесення, оголошення i направлення депутатського запиту, поданого з порушенням частини другої цiєї статтi.

Автори конституцiйного подання вважають, що згiдно з пунктом 34 частини першої статтi 85, частини першої статтi 86 Конституцiї України та статтi 15 Закону України "Про статус народного депутата України" здiйснення народним депутатом України права на запит не пов'язують з необхiднiстю попереднього направлення ним депутатського звернення з цього ж питання, як це передбачено статтею 219 Регламенту.

Крiм того, у клопотаннi наголошується, що вказанi положення статтi 219 Регламенту, який за своїм функцiональним призначенням у механiзмi правового регулювання не може встановлювати додаткових прав i обов'язкiв народних депутатiв України, суперечать частинi четвертiй статтi 76 Основного Закону України, за якою повноваження народних депутатiв України мають визначатися Конституцiєю i законами України.

На думку народних депутатiв України, Верховною Радою України всупереч положенням частини другої статтi 19, частини третьої статтi 22 Конституцiї України "прийнято Постанову про Регламент, окремi положення якого суттєво обмежили право народних депутатiв України, а вiдповiдно, i їх виборцiв на направлення депутатського запиту".

2. Свої позицiї щодо питань, порушених у конституцiйному поданнi, висловили Президент України, Верховна Рада України, Мiнiстерство юстицiї України, Нацiональна юридична академiя України iменi Ярослава Мудрого, Львiвський нацiональний унiверситет iменi Iвана Франка.

3. Конституцiйний Суд України, розглядаючи порушенi в конституцiйному поданнi питання, виходить з такого.

За Конституцiєю України повноваження народних депутатiв України визначаються Конституцiєю та законами України (частина четверта статтi 76); статус народного депутата України - виключно законами України (пункт 21 частини першої статтi 92).

Одним iз повноважень, закрiплених на конституцiйному рiвнi, є право народного депутата України на запит (стаття 86 Конституцiї України). Вiдповiдно до частини першої зазначеної статтi народний депутат України має право на сесiї Верховної Ради України звернутися iз запитом до органiв Верховної Ради України, до Кабiнету Мiнiстрiв України, до керiвникiв iнших органiв державної влади та органiв мiсцевого самоврядування, а також до керiвникiв пiдприємств, установ i органiзацiй, розташованих на територiї України, незалежно вiд їх пiдпорядкування i форм власностi. Згiдно з частиною другою статтi 86 Конституцiї України керiвники органiв державної влади та органiв мiсцевого самоврядування, пiдприємств, установ i органiзацiй зобов'язанi повiдомити народного депутата України про результати розгляду його запиту.

Народний депутат України, група народних депутатiв України чи комiтет Верховної Ради України у порядку, передбаченому пунктом 34 частини першої статтi 85 Конституцiї України, можуть iнiцiювати прийняття Верховною Радою України рiшення про направлення запиту до Президента України.

Названi положення Основного Закону України конкретизовано в Законi України "Про статус народного депутата України", який визначає депутатський запит як вимогу народного депутата України, народних депутатiв України чи комiтету Верховної Ради України, яка заявляється на сесiї Верховної Ради України до Президента України, до органiв Верховної Ради України, до Кабiнету Мiнiстрiв України, до керiвникiв iнших органiв державної влади та органiв мiсцевого самоврядування, а також до керiвникiв пiдприємств, установ i органiзацiй, розташованих на територiї України, незалежно вiд їх пiдпорядкування i форм власностi, дати офiцiйну вiдповiдь з питань, вiднесених до їх компетенцiї (частина друга статтi 15).

Щодо змiсту права народного депутата України на депутатське звернення, то його визначення викладене в пiдпунктi 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рiшення Конституцiйного Суду України вiд 5 березня 2003 року N 5-рп/2003 (справа про звернення народних депутатiв України до Нацiонального банку України): "На вiдмiну вiд запиту звернення - це викладена у письмовiй формi пропозицiя народного депутата України зазначеним вище адресатам здiйснити певнi дiї, дати офiцiйне роз'яснення чи викласти позицiю з питань, вiднесених до їх компетенцiї (абзац другий частини першої статтi 16 Закону України "Про статус народного депутата України"). За своїм змiстом депутатське звернення не має iмперативного характеру i заявляється народними депутатами України самостiйно. Такi звернення можуть бути зумовленi скаргами та заявами виборцiв, а також стосуватися iнших питань депутатської дiяльностi, якi iнiцiюються народним депутатом України".

Таким чином, можна дiйти висновку, що гарантоване Конституцiєю України право народного депутата України на запит та встановлене законом право на депутатське звернення є повноваженнями, якi реалiзуються незалежно одне вiд одного. Конституцiя України не мiстить застережень щодо допустимостi внесення народним депутатом України запиту лише пiсля направлення вiдповiдного звернення чи недопустимостi внесення запиту без депутатського звернення.

Враховуючи викладене, Конституцiйний Суд України вважає, що частини друга, третя, четверта статтi 219 Регламенту, який не є законом України, мають бути визнанi такими, що не вiдповiдають Конституцiї України (є неконституцiйними).

4. У процесi розгляду справи Конституцiйний Суд України виявив ознаки невiдповiдностi Конституцiї України Постанови Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" повнiстю.

За таких обставин Конституцiйний Суд України вбачає за необхiдне на пiдставi частин другої, третьої статтi 61 Закону України "Про Конституцiйний Суд України" вирiшити питання щодо її конституцiйностi.

4.1. Державна влада в Українi здiйснюється на засадах її подiлу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статтi 6 Конституцiї України).

Подiл державної влади є структурною диференцiацiєю трьох рiвнозначних основних функцiй держави: законодавчої, виконавчої, судової. Вiн вiдображає функцiональну визначенiсть кожного з державних органiв, передбачає не тiльки розмежування їх повноважень, а й їх взаємодiю, систему взаємних стримувань та противаг, якi мають на метi забезпечення їх спiвробiтництва як єдиної державної влади.

Принцип подiлу державної влади набуває сенсу лише за тiєї умови, коли всi органи державної влади дiють у межах єдиного правового поля. Це означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здiйснюють свої повноваження у встановлених Конституцiєю України межах i вiдповiдно до законiв України (частина друга статтi 6 Конституцiї України). Органи державної влади та органи мiсцевого самоврядування, їх посадовi особи зобов'язанi дiяти лише на пiдставi, в межах повноважень та у спосiб, що передбаченi Конституцiєю та законами України (частина друга статтi 19 Конституцiї України).

Неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституцiї та законiв України забезпечує реалiзацiю принципу подiлу влади i є запорукою їх єдностi, важливою передумовою стабiльностi, пiдтримання громадського миру i злагоди в державi.

4.2. Конституцiя України як правовий акт з найвищою юридичною силою, закрiплюючи принцип верховенства права (стаття 8 Конституцiї України), послiдовно проводить принцип верховенства закону у системi нормативно-правових актiв.

Визначення термiна "верховенства права" викладено в абзацi другому пiдпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рiшення Конституцiйного Суду України вiд 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004: "Верховенство права - це панування права в суспiльствi. Верховенство права вимагає вiд держави його втiлення у правотворчу та правозастосовну дiяльнiсть, зокрема у закони, якi за своїм змiстом мають бути проникнутi передусiм iдеями соцiальної справедливостi, свободи, рiвностi тощо. Одним з проявiв верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однiєю з його форм, а включає й iншi соцiальнi регулятори, зокрема норми моралi, традицiї, звичаї тощо, якi легiтимованi суспiльством i зумовленi iсторично досягнутим культурним рiвнем суспiльства. Всi цi елементи права об'єднуються якiстю, що вiдповiдає iдеологiї справедливостi, iдеї права, яка значною мiрою дiстала вiдображення в Конституцiї України".

У частинi першiй статтi 92 Основного Закону України закрiплений принцип прiоритету (верховенства) закону в системi iнших нормативно-правових актiв, за допомогою якого здiйснюється правове регулювання найважливiших суспiльних вiдносин. Перелiк питань, що мають регулюватися виключно законами України, передбачений цiєю нормою, має iмперативний характер, а це означає, що всi рiшення щодо них повиннi прийматися у формi закону. До них належать, зокрема, органiзацiя i порядок дiяльностi Верховної Ради України, статус народних депутатiв України (пункт 21); органiзацiя i дiяльнiсть органiв виконавчої влади, основи державної служби (пункт 12); судоустрiй, судочинство, статус суддiв (пункт 14).

У такий спосiб Конституцiя України встановила, що лише Верховна Рада України у вiдповiдному законi має право визначати органiзацiю i порядок дiяльностi органiв законодавчої, виконавчої, судової влади та статус їх посадових осiб.

Логiчним є те, що й iншими нормами Конституцiї України передбачено однаковi правовi пiдходи до нормативного механiзму врегулювання порядку органiзацiї i дiяльностi органiв державної влади, їх посадових осiб. Так, згiдно з частиною четвертою статтi 76 повноваження народних депутатiв України визначаються Конституцiєю та законами України; органiзацiя i порядок дiяльностi комiтетiв Верховної Ради України, її тимчасових спецiальних i тимчасових слiдчих комiсiй встановлюються законом (частина п'ята статтi 89); здiйснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцiєю та законом (пункт 33 статтi 85); органiзацiя, повноваження i порядок дiяльностi Кабiнету Мiнiстрiв України, iнших центральних та мiсцевих органiв виконавчої влади визначаються Конституцiєю i законами України (частина друга статтi 120); порядок органiзацiї i дiяльностi Конституцiйного Суду України, процедура розгляду ним справ визначаються законом (стаття 153).

4.3. Вiдповiдно до частини п'ятої статтi 83 Конституцiї України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцiєю України та Регламентом. До повноважень Верховної Ради України належить прийняття Регламенту (пункт 15 частини першої статтi 85 Конституцiї України).

Верховна Рада України прийняла Регламент як додаток до Постанови "Про Регламент Верховної Ради України" вiд 16 березня 2006 року.

Як зазначено у статтi 1 Регламенту, вiн встановлює порядок роботи Верховної Ради України, її органiв та посадових осiб, засади формування, органiзацiї дiяльностi та припинення дiяльностi депутатських фракцiй, коалiцiї депутатських фракцiй у Верховнiй Радi України, порядок пiдготовки i проведення сесiй Верховної Ради України, її засiдань, формування державних органiв, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду iнших питань, вiднесених до її повноважень, та порядок здiйснення контрольних функцiй Верховної Ради України. Регламент регулює i низку iнших важливих питань, якi стосуються статусу народних депутатiв України, вiдносин мiж парламентом та iншими органами державної влади, надання згоди на призначення на посаду чи звiльнення з посад посадових осiб, вирiшення питання про вiдставку Прем'єр-мiнiстра України, членiв Кабiнету Мiнiстрiв України тощо.

Незважаючи на те, що всi зазначенi питання згiдно з Конституцiєю України повиннi визначатися виключно законами України (частина друга статтi 6, частина друга статтi 19, частина четверта статтi 76, частина п'ята статтi 89, пункт 33 статтi 85, пункти 12, 14, 21 частини першої статтi 92, частина друга статтi 120, стаття 153 Конституцiї України), вони врегульованi Регламентом, прийнятим як додаток до Постанови "Про Регламент Верховної Ради України".

Вiдповiдно до припису частини другої статтi 8 Конституцiї України закони та iншi нормативно-правовi акти приймаються на основi Конституцiї України i повиннi вiдповiдати їй.

Отже, аналiзуючи положення частини п'ятої статтi 83, пункту 15 частини першої статтi 85 Конституцiї України в їх системному зв'язку iз положеннями частини другої статтi 6, частини другої статтi 19, пунктом 21 частини першої статтi 92 Конституцiї України, Конституцiйний Суд України дiйшов висновку, що Регламент, який унормовує органiзацiю i дiяльнiсть Верховної Ради України, має прийматися виключно як закон України i за встановленою статтями 84, 93, 94 Конституцiї України процедурою його розгляду, ухвалення i набрання чинностi.

Правову позицiю щодо прийняття Регламенту як закону України Конституцiйний Суд України висловив i у пунктi 6 мотивувальної частини Рiшення вiд 3 грудня 1998 року N 17-рп/98, в якому зазначив, що пiсля набуття чинностi Конституцiєю України (стаття 160 Конституцiї України) питання щодо органiзацiї i порядку дiяльностi Верховної Ради України, а також статусу народних депутатiв України Верховна Рада України повинна вирiшувати виключно законами України (пункт 21 частини першої статтi 92), зокрема законом про регламент Верховної Ради України. З моменту прийняття Конституцiйним Судом України цього рiшення змiни у статтю 92 Конституцiї України Верховною Радою України не вносилися.

Аналогiчна правова позицiя мiститься i в ухвалах Конституцiйного Суду України вiд 27 червня 2000 року N 2-уп/2000, вiд 11 травня 2007 року N 22-у/2007.

Виходячи з наведеного Конституцiйний Суд України дiйшов висновку, що Постанова Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" вiд 16 березня 2006 року N 3547-IV з наступними змiнами i доповненнями має бути визнана такою, що повнiстю не вiдповiдає Конституцiї України (є неконституцiйною).

На пiдставi викладеного та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституцiї України, статтями 13, 51, 61, 63, 69, 70, 73 Закону України "Про Конституцiйний Суд України", Конституцiйний Суд України вирiшив:

1. Визнати такою, що не вiдповiдає Конституцiї України (є неконституцiйною), Постанову Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" вiд 16 березня 2006 року N 3547-IV.

2. Постанова Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України", що визнана неконституцiйною, втрачає чиннiсть з дня ухвалення Конституцiйним Судом України цього Рiшення.

3. Рiшення Конституцiйного Суду України є обов'язковим до виконання на територiї України, остаточним i не може бути оскаржене.

4. Рiшення Конституцiйного Суду України пiдлягає опублiкуванню у "Вiснику Конституцiйного Суду України" та в iнших офiцiйних виданнях України.

КОНСТИТУЦIЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА

суддi Конституцiйного Суду України Ткачука П. М. стосовно Рiшення Конституцiйного Суду України у справi за конституцiйним поданням 50 народних депутатiв України щодо вiдповiдностi Конституцiї України (конституцiйностi) положень частини другої, третьої, четвертої статтi 219 Регламенту Верховної Ради України
(справа про Регламент Верховної Ради України)

На пiдставi статтi 64 Закону України "Про Конституцiйний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно зазначеного Рiшення.

1. Суб'єкт права на конституцiйне подання просить визнати неконституцiйними положення статтi 219 Регламенту Верховної Ради України, в яких вказується, що депутатський запит може бути внесений, якщо попередньо народним депутатом України направлялося депутатське звернення з цього ж питання, на яке у встановлений законом строк не надано вiдповiдi або ж змiст такої вiдповiдi не задовольняє iнiцiатора звернення.

На мою думку, Конституцiйний Суд України безпiдставно вiдкрив провадження у справi i здiйснив її розгляд. У конституцiйному поданнi по сутi ставиться питання про вiдповiднiсть положень статтi 219 Регламенту Верховної Ради України (далi - Регламент) положенням Закону України "Про статус народного депутата України" (далi - Закон), оскiльки повноваження народних депутатiв України визначаються законом (частина четверта статтi 76, пункт 21 частини першої статтi 92 Конституцiї України). Саме Законом в повному обсязi (статтi 15 i 16) встановленi повноваження народного депутата України звертатися до органiв державної влади та органiв мiсцевого самоврядування, пiдприємств, установ i органiзацiй та їх керiвникiв iз депутатським запитом i депутатським зверненням. Стаття 219 Регламенту, виходячи з положень статей 15 i 16 Закону, встановила механiзм реалiзацiї цих повноважень народного депутата України. Посилання ж на статтю 86 Конституцiї України в конституцiйному поданнi мають формальний характер.

Не мало братися до уваги твердження суб'єкта права на конституцiйне подання, що статтею 219 Регламенту звужено право народного депутата України звертатися iз запитом, оскiльки iдеться про повноваження посадової особи, а не про права i свободи людини, щодо якої дiє стаття 22 Конституцiї України.

Таким чином, у конституцiйному поданнi немає правового обґрунтування тверджень щодо неконституцiйностi положень статтi 219 Регламенту.

2. Розглядаючи справу, Конституцiйний Суд України не дав iсторичного тлумачення положень Конституцiї України, а отже, не оцiнив змiн, якi в нiй вiдбулися. Не враховано, що до внесення змiн у Конституцiї України чiтко вказувалось, яким нормативно-правовим актом мав встановлюватися порядок роботи Верховної Ради України, а саме - законом про регламент Верховної Ради України (попередня редакцiя частини п'ятої статтi 82, частини третьої статтi 88 Конституцiї України). На таку форму нормативно-правого акта вказував у системному зв'язку пункт 3 частини першої статтi 85 Конституцiї України, де зазначалось, що парламент приймає закони, та пункт 21 частини першої статтi 92, в якому йдеться, що виключно законами визначаються органiзацiя i порядок дiяльностi парламенту.

Згiдно з внесеними у 2004 роцi до Конституцiї України змiнами порядок роботи Верховної Ради України має встановлюватися вже не законом про Регламент, а Регламентом як самостiйним нормативно-правовим актом, що вказується в частинах п'ятiй, дев'ятiй статтi 83, частинi третiй статтi 88. У зв'язку зi змiною форми нормативно-правого акта, яким має регулюватися порядок роботи парламенту, вiдповiдно було внесено змiни до частини першої статтi 85 Конституцiї України про те, що Верховна Рада України має право приймати Регламент (пункт 15). Тобто iсторичне тлумачення положень Конституцiї України дає пiдстави вважати, що форму нормативно-правового акта, яким має регулюватися порядок роботи Верховної Ради України, змiнено iз закону на регламент.

3. Конституцiйний Суд України в основу Рiшення поклав положення пункту 21 частини першої статтi 92 Конституцiї України, яке, в даному випадку, тлумачити окремо вiд iнших положень Конституцiї України не можна. Зiставивши положення пункту 21 частини першої статтi 92 з положеннями частин п'ятої, дев'ятої статтi 83, частини третьої статтi 88, пункту 15 частини першої статтi 85 Основного Закону України, Конституцiйний Суд України принаймнi мiг би дiйти висновку, що мiж ними є колiзiя, що могло б бути пiдставою для припинення провадження у справi чи застосування правила здолання колiзiї - надання переваги конституцiйним нормам, прийнятим пiзнiше. Тобто визнати, що попри певну суперечливiсть положень Конституцiї України порядок роботи Верховної Ради України має регулюватися Регламентом. Однак Конституцiйний Суд України вдався до визначення, яким нормативно-правовим актом мав би регулюватися порядок дiяльностi Верховної Ради України, що, на мiй погляд, є виключно прерогативою Конституцiї України.

Конституцiйний Суд України мав врахувати, що правова система України характеризується багаточисельнiстю форм права, їх неоднаковою регулятивною роллю i юридичною значимiстю. Належне регулювання тих чи iнших вiдносин досягається, зокрема, шляхом застосування необхiдної форми права. Чiльне мiсце серед правових регулятивних засобiв займають акти Верховної Ради України, що вiдповiдає її правовому статусу як єдиного органу законодавчої влади в Українi. У статтi 91 Конституцiї України зазначено, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та iншi акти, до числа яких можуть належати заяви, декларацiї, резолюцiї, регламент тощо.

Найвищу юридичну силу має Конституцiя України. Закони та iншi нормативно-правовi акти повиннi прийматися на її основi та вiдповiдати їй. Iз положень Конституцiї України (статтi 8, 19, 22, 24, 57, 58, 68, 92, частина третя статтi 106, частина третя статтi 113, стаття 129, роздiл XIII) вбачається, що серед iнших нормативно-правових актiв закон має вищу юридичну силу, має серед них верховенство i є основним джерелом (формою) права в Українi. Однак, визначивши верховенство закону серед iнших нормативно-правових актiв, Конституцiя України не вказала критерiї застосування закону при регулюваннi суспiльних вiдносин. У теорiї права щодо цього iснує усталена думка i вважається, що законом як нормативно-правовим актом, що має найвищу за конституцiєю юридичну силу, повиннi регулюватися найбiльш важливi суспiльнi вiдносини, основнi питання життя держави.

Аналiзуючи повноваження Верховної Ради України, можна дiйти висновку, що саме такi критерiї Конституцiя України поклала в основу законодавчої дiяльностi парламенту. Вiдповiдно до статтi 92 Конституцiї України виключно законами регулюються найбiльш важливi питання державного i суспiльного життя. В iнших випадках форму правового акта парламент обирає самостiйно (стаття 85).

Що стосується Конституцiйного Суду України, то вiн не може встановлювати, якi питання державного чи суспiльного життя мають регулюватися законом, а якi - iншими нормативно-правовими актами, а також iз пiдстав доцiльностi застосування тiєї чи iншої форми давати оцiнку його конституцiйностi.

4. Обґрунтовуючи Рiшення, Конституцiйний Суд України посилається на правовi позицiї, виробленi ним у попереднiх справах.

Варто зазначити, що такi посилання є недоречними, оскiльки цi правовi позицiї базувалися на чинних ранiше положеннях Конституцiї України, якi, кожне окремо i в системному зв'язку з положенням пункту 21 частини першої статтi 92 Конституцiї України, вказували на необхiднiсть прийняття закону про Регламент Верховної Ради України. Iз втратою чинностi положень Основного Закону України, що правовою формою регулювання порядку дiяльностi Верховної Ради України має бути закон, позбулися юридичного значення i сили результати офiцiйного тлумачення цих положень.

5. Суб'єкт права на конституцiйне подання звернувся з проханням оцiнити на конституцiйнiсть положення статтi 219 Регламенту. Питання щодо неконституцiйностi в цiлому Регламенту ним не ставилося i, вiдповiдно, не обґрунтовувалося. На мою думку, Конституцiйний Суд України безпiдставно iнiцiював розгляд питання щодо неконституцiйностi Регламенту в цiлому.

Якщо в процесi розгляду справи за конституцiйним поданням чи конституцiйним зверненням виявлено невiдповiднiсть Конституцiї України iнших правових актiв (їх окремих положень), крiм тих, щодо яких вiдкрито провадження у справi, то вiдповiдно до статтi 61 Закону України "Про Конституцiйний Суд України" Конституцiйний Суд України визнає такi правовi акти (їх окремi положення) неконституцiйними. Однак таке право у Суду виникає за умови, коли iншi правовi акти (їх окремi положення) впливають на прийняття рiшення чи надання висновку у справi. У цьому випадку право визнати неконституцiйним увесь правовий акт виникає тодi, коли є пiдстави визнати таким оскаржуване окреме його положення. Як зазначалось, пiдстав для визнання положень статтi 219 Регламенту неконституцiйними не було. По сутi, такого висновку дiйшов Суд, вказавши, що Конституцiя України не мiстить жодних застережень щодо послiдовностi направлення депутатського запиту i депутатського звернення. Що стосується форми правового акта (регламент чи закон), то вона не впливала на оцiнку конституцiйностi положень статтi 219 Регламенту, тому i з цих мотивiв пiдстав для визнання неконституцiйним Регламенту в цiлому не було.

6. Визнавши неконституцiйним Регламент i вказавши, що всi зазначенi в ньому питання повиннi визначатися виключно законами України, Конституцiйний Суд України своїм рiшенням позбавив парламент можливостi самостiйно регулювати будь-якi питання своєї внутрiшньої дiяльностi. При цьому Конституцiйний Суд України не врахував i тих обставин, що повноваження Верховної Ради України визначаються лише Конституцiєю України (частина друга статтi 85) i не можуть доповнюватися законом. Тому нормативно-правовий акт, який має регулювати роботу парламенту, повинен мiстити як механiзм реалiзацiї його конституцiйних повноважень, так i вiдрiзнятися високим ступенем деталiзацiї щодо упорядкування вiдносин, якi виникають iз необхiдностi реалiзацiї цих повноважень. Регулювання порядку роботи парламенту зумовлено такою правовою формою, яка може надiляти учасникiв вiдносин суб'єктивними правами i обов'язками та детально регламентувати їх здiйснення, що характерно для регламенту i не властиво для закону як нормативно-правового акта, який регулює найбiльш важливi питання суспiльного i державного життя.

Принаймнi Конституцiйний Суд України мiг би поставити пiд сумнiв окремi положення Регламенту на пiдставi того, що зазначенi в них питання мають бути врегульованi законом, а не визнавати неконституцiйним Регламент як неприйнятну для визначення порядку роботи парламенту форму нормативно-правового акта.

Отже, Конституцiйний Суд України не мав достатньо пiдстав для вiдкриття провадження у справi, а також визнання такими, що не вiдповiдають Конституцiї України, як положень статтi 219 Регламенту, так i Постанови Верховної Ради України про Регламент.

Визнавши цим Рiшенням неконституцiйним Регламент як правовий акт, що згiдно з частинами п'ятою, дев'ятою статтi 83, пунктом 15 частини першої статтi 85, частиною третьою статтi 88 Конституцiї України регулює порядок роботи парламенту, порядок здiйснення повноважень Головою Верховної Ради України, питання дiяльностi коалiцiї депутатських фракцiй, Конституцiйний Суд України, по сутi, поставив пiд сумнiв легiтимнiсть цих положень Основного Закону України, що є неприпустимим.

Суддя Конституцiйного Суду України

П. ТКАЧУК

ОКРЕМА ДУМКА

суддi Конституцiйного Суду України Маркуш М. А. стосовно Рiшення Конституцiйного Суду України у справi за конституцiйним поданням 50 народних депутатiв України щодо вiдповiдностi Конституцiї України (конституцiйностi) положень частин другої, третьої, четвертої статтi 219 Регламенту Верховної Ради України
(справа про Регламент Верховної Ради України)

1. На пiдставi статтi 64 Закону України "Про Конституцiйний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Рiшення Конституцiйного Суду України у справi за конституцiйним поданням 50 народних депутатiв України щодо вiдповiдностi Конституцiї України (конституцiйностi) положень частин другої, третьої, четвертої статтi 219 Регламенту Верховної Ради України (справа про Регламент Верховної Ради України) (далi - Рiшення).

Суб'єкт права на конституцiйне подання просить визнати неконституцiйними положення статтi 219 Регламенту Верховної Ради України, що депутатський запит може бути внесений за умови, якщо народний депутат України з цього ж питання попередньо направляв депутатське звернення, на яке у встановлений законом термiн йому не надано вiдповiдi або ж змiст такої вiдповiдi не задовольняє автора клопотання.

На мою думку, конституцiйне подання не мiстить правового обґрунтування тверджень щодо неконституцiйностi положень статтi 219 Регламенту Верховної Ради України (далi - Регламент), оскiльки повноваження народного депутата України щодо форми звернення до органiв державної влади та органiв мiсцевого самоврядування, пiдприємств, установ i органiзацiй та їх керiвникiв визначенi Законом України "Про статус народного депутата України" (далi - Закон). Конституцiйний Суд України своїм тлумаченням не може визначати прiоритетнiсть форми звернення народного депутата України (запит чи звернення), оскiльки це є правом народного депутата України, передбаченим статтею 86 Конституцiї України, статтями 15 i 16 Закону.

Суб'єкт права на конституцiйне подання звернувся з клопотанням здiйснити конституцiйний контроль положення статтi 219 Регламенту. Ним не пiддавалась сумнiву конституцiйнiсть Регламенту. Вважаю, що Конституцiйний Суд України без достатнiх правових пiдстав iнiцiював розгляд питання щодо неконституцiйностi Регламенту в цiлому.

Вiдповiдно до статтi 61 Закону України "Про Конституцiйний Суд України" у разi, якщо в процесi розгляду справи за конституцiйним поданням чи конституцiйним зверненням виявлено невiдповiднiсть Конституцiї України iнших правових актiв (їх окремих положень), крiм тих, щодо яких вiдкрито провадження у справi, i якi впливають на прийняття рiшення чи надання висновку у справi, Конституцiйний Суд України визнає такi правовi акти (їх окремi положення) неконституцiйними.

Таким чином, право визнати неконституцiйним увесь правовий акт у Конституцiйному Судi України виникає тодi, коли є пiдстави визнати таким оскаржуване окреме його положення за умови, що правовий акт впливає на прийняття рiшення. У висновку, який мiститься у пунктi 3 мотивувальної частини Рiшення, Конституцiйний Суд України зазначив, що Конституцiя України не має жодних застережень щодо послiдовностi направлення депутатського запиту i депутатського звернення. Право народного депутата України на депутатський запит та звернення є повноваженнями, якi реалiзуються незалежно одне вiд одного.

Конституцiйним Судом України у Рiшеннi закладено суперечнiсть мiж рiзними його положеннями.

Що стосується форми правового акта, якому Конституцiйний Суд України дав оцiнку на предмет конституцiйностi, то вона не має жодного впливу на оцiнку конституцiйностi положень статтi 219 Регламенту, а тому вважаю, що iз зазначених мотивiв у Конституцiйного Суду України не було пiдстав для визнання неконституцiйним Регламенту.

2. В основу Рiшення про визнання Регламенту неконституцiйним Конституцiйний Суд України поклав положення пункту 21 частини першої статтi 92 Конституцiї України, не розглянувши його в системному зв'язку з положеннями частин п'ятої, дев'ятої статтi 83, частини третьої статтi 88, пункту 15 частини першої статтi 85, якi узгоджуються з положеннями частини другої статтi 85, статтi 91 Конституцiї України.

У частинах п'ятiй, дев'ятiй статтi 83, частинi третiй статтi 88, пунктi 15 частини першої статтi 85 Конституцiї України iдеться про Регламент.

Згiдно з пунктом 21 частини першої статтi 92 органiзацiя i порядок дiяльностi Верховної Ради України визначаються виключно законами України. Рiшення не має висновку, що Регламент мiстить виключно положення щодо органiзацiї i порядку дiяльностi Верховної Ради України.

На мою думку, Регламент регулює рiзнi правила, в тому числi i внутрiшнi, якими визначається внутрiшнiй порядок (розпорядок, режим) роботи. Регламент - (фр. reglement, вiд лат. regula - правило) - нормативно-процесуальний акт, що визначає внутрiшню органiзацiю i порядок дiяльностi (Шляхтун П. П. Конституцiйне право: Словник термiнiв. - К., 2005. - С. 451). Регламент - (вiд фр. regie - правило) - нормативно-правовий акт, який визначає внутрiшню органiзацiю i порядок дiяльностi органу державної влади чи мiсцевого самоврядування. Регламент, як правило, приймається самим органом на основi i вiдповiдно до Конституцiї i законiв України, що визначають статус даного органу влади. Регламент не володiє силою закону, але визнається джерелом конституцiйного права (Арутюнян Т. Т., Баглай М. В. Конституционное право: Энциклопедический словарь. - М., 2006. - С. 393). Регламент:

1) прийнятий розпорядок ведення зборiв, засiдання i т. iн.;

2) заведений розпорядок дня, режим працi i т. iн.;

3) iнструкцiя, зведення правил для користування чим-небудь (Словник української мови/За ред. I. К. Бiлодiда та iн. - Т. 8. - К., 1977. - С. 478).

Рiшенням, яким Регламент визнано неконституцiйним, Конституцiйний Суд України позбавив Верховну Раду України можливостi самостiйно регулювати питання своєї внутрiшньої дiяльностi.

Нормативно-правовий акт, який має регулювати роботу Верховної Ради України, повинен мiстити як механiзм реалiзацiї її конституцiйних повноважень, так i вiдрiзнятися високим ступенем деталiзацiї щодо упорядкування внутрiшнiх вiдносин, якi виникають у процесi реалiзацiї своїх повноважень, що характерно для регламенту i не властиво для закону як нормативно-правового акта.

Закон регулює найбiльш важливi питання суспiльного i державного життя. Визначати, в який спосiб та в якiй формi має регулюватися порядок/режим роботи державних iнститутiв, якою, в тому числi, є Верховна Рада України, - їх внутрiшнє питання, їх право.

Регулювання порядку роботи парламенту зумовлено такою правовою формою, яка може надiляти учасникiв вiдносин суб'єктивними правами i обов'язками та детально регламентувати їх здiйснення, що характерно для регламенту i не властиво для закону як нормативно-правового акта вищої юридичної сили, який регулює найважливiшi суспiльнi вiдносини.

Конституцiйний Суд України, визнавши неконституцiйним Регламент в цiлому, незважаючи на те, що в ньому були норми, положення яких регулювали внутрiшнi правила поведiнки, якi стосуються дiяльностi Верховної Ради України, встановив норми, за якими виключно законом повиннi визначатися внутрiшнiй порядок (розпорядок, режим), правила роботи Верховної Ради України, та в такий спосiб позбавив Верховну Раду України можливостi самостiйно регулювати будь-якi правила внутрiшньої поведiнки.

Згiдно з статтею 91 Основного Закону України Верховна Рада України приймає закони, постанови та iншi акти. Вона здiйснює також iншi повноваження, якi вiдповiдно до Конституцiї України вiднесенi до її вiдання (частина друга статтi 85). За пунктом 15 частини першої статтi 85 Конституцiї України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття Регламенту. Законодавець таким чином визначив Регламент як окремий, вiдмiнний вiд закону акт Верховної Ради України, який вона має право приймати в межах своїх повноважень.

Зазначене положення узгоджується з положеннями частин п'ятої, дев'ятої статтi 83 Конституцiї України, вiдповiдно до яких формування, органiзацiя дiяльностi та припинення дiяльностi коалiцiї депутатських фракцiй у Верховнiй Радi України встановлюється Конституцiєю України та Регламентом, i положеннями частини третьої статтi 88 Конституцiї України, за якими Голова Верховної Ради України здiйснює повноваження, передбаченi цiєю Конституцiєю, у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.

Чинна Конституцiя України закрiпила повноваження Верховної Ради України приймати Регламент, яким врегульований внутрiшнiй порядок роботи парламенту, порядок здiйснення повноважень Головою Верховної Ради України, питання дiяльностi коалiцiї депутатських фракцiй, якi Конституцiйний Суд України своїм рiшенням, по сутi, поставив пiд сумнiв легiтимнiсть цих положень Основного Закону України, що є неприпустимим.

Даючи оцiнку Регламенту, Конституцiйний Суд України в основу свого рiшення поклав положення пункту 21 частини першої статтi 92 та правовi позицiї Конституцiйного Суду України, висловленi в його рiшеннях, якi ґрунтувалися на нормах Конституцiї України 1996 року, знехтувавши iншими нинi чинними її положеннями. При цьому Конституцiйний Суд України, аналiзуючи Регламент, не дав оцiнки положенням частин п'ятої, дев'ятої статтi 83, частини третьої статтi 88, пункту 15 частини першої статтi 85 чинної Конституцiї України в редакцiї Закону України "Про внесення змiн до Конституцiї України" вiд 8 грудня 2004 року N 2222-IV (Вiдомостi Верховної Ради України, 2005 р., N 2, ст. 44), а також iсторичного тлумачення й оцiнки змiн зазначених положень Конституцiї України.

Чинною редакцiєю Основного Закону України встановлено форму нормативно-правового акта, яким має регулюватися порядок роботи Верховної Ради України, а саме: Регламентом - самостiйним нормативно-правовим актом Верховної Ради України, визначеним положеннями Конституцiї України (частини п'ята, дев'ята статтi 83, пункт 15 частини першої статтi 85, частина третя статтi 88), а не законом про Регламент.

Конституцiйний Суд України як не може встановлювати, якою формою нормативно-правового акта повинен регулюватися порядок роботи Верховної Ради України, так не має права вказувати, якi питання державного чи суспiльного життя мають регулюватися законом, а якi - iншими нормативно-правовими актами.

Регулювання порядку роботи Верховної Ради України Регламентом не суперечить пункту 21 частини першої статтi 92 Конституцiї України. За чинною редакцiєю зазначеного пункту органiзацiя i порядок дiяльностi Верховної Ради України визначаються законами України, однак правове поле має прогалину, яку законодавець може заповнити, прийнявши закон, яким буде передбаченi органiзацiя i порядок роботи Верховної Ради України. Верховна Рада України має право прийняти закон, який повинен регулювати органiзацiю i порядок її дiяльностi, однак це не є її обов'язком.

Визнавши Рiшенням неконституцiйним Регламент, Конституцiйний Суд України протиставив положення пункту 21 частини першої статтi 92 Конституцiї України положенням частин п'ятої, дев'ятої статтi 83, пункту 15 частини першої статтi 85, частини третьої статтi 88 Основного Закону України та поставив пiд сумнiв легiтимнiсть окремих положень Конституцiї України, а саме: частин п'ятої, дев'ятої статтi 83, пункту 15 частини першої статтi 85, частини третьої статтi 88, що виходить за межi його повноважень.

Суддя Конституцiйного Суду України

М. МАРКУШ